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PPP重构市场信仰:解决好“钱从哪来,往何处去,从哪回收”是关键
2019-06-05 00:00:00      中国经济导报


刘世坚

    根据笔者对2014年以来国内基础设施投融资政策演化的观察,在基础设施投融资领域的相关政策是富有逻辑且有规律可循的,其内部演化具备较强的延续性。自2017年以来,PPP政策的演化趋势可以概括为以防控风险为首要导向,同时也是一个逐步瓦解现有PPP市场信仰的过程,而新的市场信仰有待建立。
    近期热议的PPP相关文件(包括但不限于“财金[2019]10号文”)正是对上述政策导向的呼应,而且未必就是“尾声”。这些文件从动机上看是趋利避害的,从技术层面上看“堵”比“疏”容易,从效果上来看主要也是以防控风险为第一目标。

基础设施投融资的基本逻辑

    需要注意的是,地方政府在决定项目上马与否时,PPP或其他投融资模式规范与否可能并不总是首要关注点,有没有充足、及时的资金来源才是焦点。
    值得关注的是,彻底跳出PPP的政策框架,寻求其他解决方案的需求已经变得非常强烈,比如不走PPP流程的特许经营也好,“F+EPC”也好,这都是自然发生的。PPP被装进了“笼子”,但地方经济发展的需求是很大的,另外还有一些刚性的投资要求需要满足。基础设施投融资市场未必就会变得无序,也许还会催生新的需求和信仰。这也从一个侧面说明,在PPP的“跑道收窄”之后,市场寻求新的投融资模式和发展路径的需求已经非常迫切。
    基础设施投融资有四条基本逻辑:一是基于其公益性和准公益性获得外部支持。政府对纯市场化的项目不需要兜底,对于基础设施项目则需要兜底。相应地,如果政府对基础设施项目不兜底,那么市场信仰就会崩盘。二是基于项目的外部性获得溢价回收。三是基于政府权利的附条件让渡获得长期的股权或者是类股权的融资。近期出台的《政府投资条例》中关于非经营性项目应以政府直接投资方式为主的规定也印证了这一逻辑。倘若反其道而行之,强制在非经营性项目中适用社会资本入股的交易结构,就必然出现明股实债的安排。四是基于项目的商业性获得债权融资,比如说稳定的现金流、第三方增信、外部资源的配置,使得基础设施项目获得了一定的商业性,那么就可以去获取银行贷款,发公司债、项目收益债、ABS或者REITs等。
    以PPP为例,虽然动辄被冠之以各种“高大上”的功效,但是因为其对基础设施投融资逻辑的忽视,所以极易受到外部政策的影响。从2014年至今,在PPP所覆盖的领域,并不十分关心基础设施投融资的基本逻辑,没有系统地考虑和解决“钱从哪里来,到哪里去,如何回收”等问题。

PPP的三条“超车道”

    中国的PPP并没有完全遵循基础设施投融资四条逻辑,为何能够取得过去几年的成绩?现在回归逻辑,对PPP进行规范,为什么路径反而“收窄”了呢?要回答这个问题,可以先看一下中国式PPP的三条“超车道”。
    第一条“超车道”,是PPP和防风险、稳增长的双重目标之间存在高度契合。从政策层面上强化了“规范的PPP不是政府隐性债务”的说法,这就契合了防风险、稳增长的双重目标,对PPP的发展起到保驾护航的作用。
    第二条“超车道”,是财政部门和地方政府之间通过PPP实现了施政目标和路径的高度契合。
    第三条“超车道”,是PPP项目的社会经济效益和市场主体诉求之间的高度契合。本轮PPP特别体现在施工利润对于施工类企业,以及包括“两评一案”、“入库”、预算等政策性背书对于金融机构的利益诉求的满足或交集。在很大程度上,可以说没有这一交集,就没有本轮PPP的繁荣与发展。
    其他的投融资模式(如政府购买服务等),都因为未能同时满足上述三大契合,无法与PPP相抗衡。PPP也正是通过相应的制度建设,才能在短期内跳出基础设施投融资基本逻辑的束缚而获得高速发展。但是,这一成长模式的“底盘”并不牢固,容易受到宏观政策特别是金融政策的影响。

寻找和建立新的市场信仰

    在笔者看来,为了在基础设施投融资领域寻找新的市场信仰,需要着重考虑以下三个方面的问题。
    第一,当前基础设施投融资存在的主要现象是什么?如前文所述,2017年以来的主流政策导向,对2014年以来建立起来的PPP市场信仰起到了逐步消减和瓦解的作用。目前,没有明确的、完全合规的投融资模式可以让地方政府拿来就用。
    第二,如何寻找新的市场信仰?这里有一个大的前提性的共识,以“单兵突进”的模式做增量已不现实。新的市场信仰需要基于这个共识建立,需要特别注意防范和化解风险。
    第三,新的市场信仰需要回归基础设施投融资的基本逻辑,一定要面对和解决“钱从哪里来,往何处去,从哪里回收”这三个基本问题,同时为资金提供合规的入口和出口,这样才有可能建立起新的、经得住合规考验的市场信仰。
    从政府方的角度来看,为了建立这样一个新的市场信仰,有必要在专业机构(包括金融机构、投资人和中介机构等)的协助下寻求“三集”突围。首先是利益交集。趋利避害,找到市场主体的利益交集。此处的“利”应该是大多数人的利益,而不是单个部门或主体的利益,否则无法达到避害的目标。其次是资产收集。地方政府对包括产业、资产、资源在内的存量资产进行评估,分解和收集。其中并不局限于优质的存量资产,还包括不良资产以及由于经营管理不善拖累的优质资产。最后是有效的资金归集。通过溢价回收机制,对基础设施项目创造的外部效应予以内部化。通过制度层面的背书和创新归集外部效应带来的资金流,并善加运用,以支持基础设施乃至于地方经济的持续、稳定、健康发展。
    【作者系清华大学政府和社会资本合作(PPP)研究中心主任助理、百人牛牛APP发展部部长】

【期号:3471】【版面:05】【作者:刘世坚】打印本页
 
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